刘志军落马后，高铁建设向何处去，如何规避巨额投资伴生的贪腐和债务风险，以及是否重启铁路体制改革，对于继任者和更高决策层来说，都将是必须抉择的难题

　　和往年一样，这个2011年春节，刘志军又没能在家过年，春运这个每年全世界最大规模的人类迁徙，作为铁道部部长的刘都要乘坐火车四处视察、慰问。但今年已经是刘志军39年铁路生涯的最后一程了。

　　2月12日，临近下班的时候，人们的手机上开始转发这样的短信：经中央纪委有关负责同志证实，铁道部党组书记、部长刘志军涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。2月25日下午，十一届全国人大常委会第十九次会议表决通过对刘志军的免职，2000年从铁道部副部长任上调往海关总署的盛光祖就任铁道部部长。

　　就在去年年底，铁路系统内部还有传言称刘志军因发展高铁有功可望升迁。世事难料，铁道部的刘志军时代画上了一个戛然的句号，但他在过去8年中推动的“跨越式发展”战略已经给中国铁路系统打上了深深的烙印，其全力打造的中国高速铁路网创造了世界高铁发展史的奇迹，也给继任者留下了庞大债务压力，以及一个更为复杂的铁路系统。

　　刘落马后，中国铁路的未来并不明朗，已经大干快上的高铁建设向何处去，如何规避巨额投资伴生的贪腐和债务风险，以及是否痛定思痛，重启搁置已久的铁路体制改革，对于继任者和更高决策层来说，都将是必须抉择的难题。

　　祸起高铁

　　从目前已披露出来的信息看，刘的落马始于2007年国家审计署开始对铁道部进行的一次大规模审计。当年，审计署统一组织经贸司、投资司、外资司及部分特派办、交通运输审计局，分别对铁路运输企业的财务收支、铁路建设项目、铁路行业世亚行援贷款项目及铁道部预算执行情况进行审计，规模史无前例。随后，监察部先后三次收到审计署审计移送处理书，反映在铁路建设中相关民营企业通过铁路建设项目招投标收取巨额中介费等问题，刘志军牵涉其中。

　　就在传出刘志军被审查当天，记者致电多位铁路系统内部人士时，他们普遍认为刘的问题肯定集中在高铁贪腐上。当天亦有媒体曝光，称刘志军落马与一个起家于煤炭运输的山西女商人丁书苗有关。丁是博宥投资管理集团有限公司法人代表，在铁路系统有着复杂的关系网。据有关业内人士向《商务周刊》回忆，博宥集团控制的山西金汉德环保设备有限公司2008年就在中国第一条高铁——京津城际高铁建设中中标，与中铁电气化集团联合拿下了总价值8.36亿元的道路声屏障合同。后来，该公司在武广高铁、郑西高铁及广深港高铁工程中均有中标项目。

　　从已经暴露出来的细节看，矛头还指向丁书苗旗下的一家智奇铁路设备有限公司。该公司由博宥集团控股60%的智波交通运输设备有限公司与一家名为Lucchini(路奇霓)的意大利钢铁机械公司在2007年10月合资成立，中方占股75%，外方占股25%，是目前国内唯一一家高速动车组轮对生产和检修基地，项目总投资约11亿元。

　　按铁路机车专家对《商务周刊》的解释，高速铁路动车组轮对总成主要由车轮、车轴、制动盘、齿轮箱、轴承和轴箱等组成，延伸连接电机和电气系统，是确保高速动车组安全可靠运行的核心装备。轮对技术作为高速动车组的核心技术之一，技术含量高，加工精度高，制造工艺复杂。一个没有生产制造和研发经验、也没有高端冶金技术的民营企业为何能独揽高铁上如此关键的零部件供应呢？

　　对其中的因由，铁道部科学研究院研究员、曾经参与铁道部动车组项目联合办公室组织的“动车组轮对项目组”研究工作的臧其吉，在刘志军被审查和上述信息披露后似乎才理清了其中的脉络。他向本刊回忆，在高铁引进、消化和吸收过程中，轮对最初并没有在国产化目标之列，直到2006年，铁道部才开始考虑实现轮对的国产化，并在当年成立的动车组轮对项目组的工作计划中列入“动车组轮对国产化方案”研究。动车组轮对项目组，中方由铁科院牵头，臧其吉任组长，四方车辆研究所、西南交通大学等单位参加，外方项目组由德国BVV公司牵头，西门子等公司参加。

　　中方随后制定了详细的工作计划，并开始与外方进行深入沟通和交流。“但是，我们发现外方的态度似乎并不积极。”臧其吉说，“日方轮对技术掌握在住友集团手中，但住友不支持中国在轮对上搞国产化，而是希望直接采购日方的产品；法国和德国方面虽然表示愿意配合中国，但对转让技术并不持积极态度。”

　　法国阿尔斯通方面的轮对技术就来自意大利Lucchini公司，西门子的轮对来自德国BVV。为了进一步推动轮对国产化项目，2006年，铁道部高速办率一个考察团到德国和意大利考察轮对技术，臧其吉也跟团考察。考察团到Lucchini参观，了解到这是一家具备从冶金到制造等完整产业链的老牌企业，在与这家公司深入谈判后，该公司交给中方一份帮助中国实现轮对国产化的清单。

　　“但显然，这份清单很苛刻，技术转让需要10年时间才能完成，10年里Lucchini早赚够了。”臧告诉《商务周刊》，他们到德国，德方也拿出了一份类似的清单，令中方也不满意。

　　回国后，考察团迅速写出了一份详细的考察报告，上报铁道部运输局，但报告如泥牛入海，动车组轮对项目组的工作也随之搁浅。臧其吉在考察和研究分析的基础上编写了《动车组轮对国产化技术的研究》，提出了动车组轮对国产化的关键技术及解决的途径。他认为，中国有关冶金企业已基本具备辗钢车轮的设备条件和经验，自己有能力解决冶金以及热处理、精加工等轮对生产关键技术，建议尽快组织、联合冶金专业化企业，自主开展动车组车轮、车轴国产化试制试验。

　　直到2008年，随着全球金融危机的到来，国家开始实施4万亿经济刺激计划，其中有部分资金被用于支持轮对的自主创新项目。国家发改委积极审查全国各地上报的工程建设项目，并委托中国国际工程咨询公司对各申请项目进行评审。中咨公司是为国家重大建设项目提供咨询和可行性报告的大型咨询机构，作为中咨公司邀请的专家，臧其吉参与了有关动车组轮对国产化有关的项目评审。臧清楚记得，当时国内多家国企和民营企业提交了资金申请和“可行性研究报告”，其中有些评审意见就是由臧执笔的。

　　申请高速轮对项目的企业中，太原重型机械集团公司具有普通列车轮对生产经验，中咨公司从评审结果来看也比较看好太重。为此，中咨公司专门委托前任铁道部副总工程师的周翊民、臧其吉等三位专家到太重考察。在太重考察期间，太重有关领导告诉他们，山西有一位靠煤炭运输起家的女老板也在“运作”这一项目，而且早已经开始在铁道部公关了。

　　之后不久，太重自动放弃了竞标，而山西女商人丁书苗成为了中国高铁轮对产品的供应商。2009年2月28日，智奇铁路设备有限公司的中国第一条高速动车组轮对生产线正式建成投产，并获得了青岛四方机车车辆股份有限公司等企业的330列动车组、10560个轮对价值20亿元的采购合同及意向书。

　　从智奇公司成立的时间看，丁书苗似乎早就对未来的竞标心中有底了。因为2007年合资公司成立后，一个规模庞大的以高速轮对生产为龙头的机械制造工业园区就开始在太原高新区破土动工，智奇公司当时的内部文件中有明确表述，要与铁道部合作。该项目还成为山西省重点项目之一，并被确定为山西省与铁道部省部合作高铁轮对国产化基地项目。

　　后来的事情也表明，铁道部确实对这家由民营企业主导的合资公司关照有加。为支持该公司，铁道部还专门从高铁技术“引进、消化、吸收再创新”平台之一的长春轨道客车股份有限公司调任一位副总到该公司任总工程师，该副总命运不济，在任内一家人出车祸身亡，随后长客又调派另一位副总上任。2010年年底，铁道部副总工程师兼装备局局长张曙光到太原考察，代表铁道部宣布同意智奇公司在现有轮、轴组装的基础上，增加齿轮箱的组装，实现动车组轮对组装的一体化。2月28日，被认为是刘志军“左膀右臂”的张曙光也遭停职审查。

　　从目前来看，虽然外部普遍认为是丁书苗案牵扯出了刘志军，但知情人士认为，高铁涉及到九大核心系统，丁吃掉的只是其中一小碟蛋糕。在铁路行政体制下，大家都清楚，谁能攻克“刘跨越”，谁就能分得更大“蛋糕”。

　　成也高铁

　　出生于湖北襄樊的刘志军，从一个道班工人一路升迁至铁道部部长，已经明显谢顶，戴着一副大镜片的眼镜，生着着一副倒八字眉——此种眉毛被面相学家称为眉插天苍，通常有豪气，不肯居人之下。关于刘的发迹在业内流传着多个版本，但不论他通过何种手段奋斗到大国部长的位置上，并在北京市复兴路10号院稳坐8年之久，以近似偏执的方式打造中国高速铁路网，都多少让外界可以看出其性格和做事风格。

　　铁路系统很多人士都还记得，1994年11月，时任铁道部部长韩杼滨把两个人一起调进北京，一个是刘志军，一个是盛光祖。沈阳铁路局局长刘志军进京后担任铁道部总调度长，统管全国的列车调度，济南铁路局局长盛光祖任部总经济师。二人当时皆位列铁道部党组成员，但风格显然不同，刘做人做事风格高调，敢想敢干，而盛做人做事皆谨慎。

　　两年后，刘志军升任铁道部副部长，并在2002年被任命为铁道部党组书记，兼任铁道部副部长。2003年，铁道部部长傅志寰任内到期，谁出任下一届铁道部部长成为很多人关心的问题，因为中国铁路体制改革正拉开大幕，网运分离改革刚刚起步，继任者将直接决定既定的改革能否继续下去。

　　按照中国高层干部人事安排的组织原则，新任部长先由原部长推荐。显然刘志军当时并未受到前任的青睐，据铁道部知情人士回忆，在傅志寰的推荐中，刘志军未在其列。但最终，这个湖北人还是坐上了部长位子。

　　一位前铁道部官员告诉记者，刘志军一上任，就开始大面积调整铁道部内部人事，被铁路内部称为“书生部长”的傅志寰任内一些干部靠边。而在施政思路上，刘志军也大幅改变了傅志寰时代的政策，傅志寰在任期间，不论是铁路建设还是提速，都遵循了谨慎的原则，把主要精力放在体制改革设计和推动上。刘上任后，则提出了铁路“跨越式发展”的总体思路，刚刚开始以“网运分离”为核心的铁路体制改革也随之搁置(参见《商务周刊》2003年9月20日《铁路改革迷局》一文)。

　　为实现其“跨越式发展”目标，刘志军在继续实现铁路大提速的同时，还改变了傅志寰力主的依靠自主研发发展中国高铁的思路，铁腕废弃南车集团和北车集团联合全国科研院所、高等院校等完成的国家发改委产业化项目，自主知识产权的“中华之星”高速列车和“先锋号”动车组。随“中华之星”和“先锋号”一起被废弃的还有辛苦建立起来的自主创新研发平台。与此同时，铁道部自2004年开始大规模全球高铁招标，巨资引进日本、法国、加拿大和德国的高铁技术，并分别在南北车搭建了四大“引进、消化、吸收、再创新”平台，开始了震动全球业界的中国高铁建设(参见《商务周刊》2006年3月5日封面文章《中国高铁可能再步汽车业失败模式后尘》及附文《中华之星缘何成流星？》)。

　　西方媒体更愿意称刘志军为“中国高铁之父”。短短6年时间，创造如此奇迹，不能不说刘志军确实劳苦功高。6年中，不论是高铁速度、高铁技术的引进消化吸收速度、高铁投资规模和高铁线路建设里程，都是西方技术转让者没有意料到的。他们在惊讶的同时，面对铁道部有关中国高铁技术已经世界一流水平的高调宣传和咄咄逼人的高铁技术向国外输出，只能保持尴尬的沉默，或者质疑运营安全问题，声讨中国偷窃技术。

　　但西方的铁路主管部门显然非常羡慕刘志军，他可以不计代价推动庞大的高铁计划，而决策层显然也支持其为中国未来规划的高铁网络蓝图，并在2008年将应对全球金融危机的4万亿经济救助资金中的1.5万亿元拨付给铁道部。2009年，铁路投资一举超过了7000亿元，2010年，这一数字超过了8000亿元，今年，如果高铁建设规划不做调整，全年投资将达到8500亿元。在如此大手笔投入下，曾经郁闷的铁路机车企业也发现自己有了充足的订单和之前想象不到的利润。

　　8年时间里，刘志军修建了1.8万公里铁路，其中投入运营的高铁里程为8358公里，目前在建和规划中的铁路有3万公里，其中高铁线路1.3万公里。而根据刘志军落马前铁道部发给本刊的采访回复，仅仅“十一五”期间，全国铁路基本建设投资就高达1.98万亿元，是“十五”期间投资的6.3倍。

　　在铁路系统内部，人们称刘志军为“刘疯子”，其剽悍的人生态度当得起“枭雄”二字。在掌握时速200—250公里动车组核心技术的基础后，刘志军要求不断刷新高铁的试验时速，最近的一次是去年12月3日，在京沪高铁枣庄至蚌埠间的先导段联调联试和综合试验中，“和谐号”CRH380A新一代高速动车组最高运行时速达到486.1公里。铁道部称，该动车组由中国自主研发，是目前世界上运营速度最快、科技含量最高的高速列车。而不到3个月前，该车型在沪杭线上试运行时刚创下了416.6公里的时速。屡次刷新世界[12.16 -0.49% 股吧]高铁最高试验时速，刘志军本人的身体力行功不可没。据称2008年中国第一条高铁京津城际高铁开通前，刚刚因调度抗震救灾有功而缓解胶济铁路撞车事故压力的刘志军，百忙之中但凡能抽出时间，就要去亲自试乘，并在驾驶室督阵，要求列车驾驶员冲到极限速度并长时间保持，陪同的外方总工程师心惊肉跳，高呼减速，他却面无惧色，老外自此谈与“刘疯子”同乘而色变。

　　最大的政绩工程没能救得了东窗事发的刘志军，他给下任乃至中国留下了怎样的遗产呢？

　　“8年后的今天，中国拥有了令全球瞩目的多条高速铁路，在高铁技术和制造领域也获得了很大提升，但也留下了惊人的债务负担。”上述铁道部原官员说，截至2009年底，铁道部负债规模达1.3万亿元，其中长期负债达到8500亿元，流动负债4500亿元。而铁道部总资产为2.46万亿元。到2010年铁道部全年负债率已经突破56%，

　　民生银行发布的《2010年中国交通运输业发展报告》显示，快速增长的债务融资规模使得铁道部门在2009年支付的利息已高达400亿元以上，未来可能超过1000亿元。该报告预计到2012年，铁道部的资产负债率将超过70%。

　　“显然，如果算上去年的最新数据，目前铁道部的总负债只大约有2万亿，按照测算，未来铁道部的债务将高达2.5万亿元。这样高的负债如何偿还将是非常重大的课题，搞不好会带来很大的金融风险。”长期关注基础设施领域投融资的北京大岳咨询有限公司总经理金永祥向《商务周刊》提到，根据银行间市场交易商协会的最新预测，中国2011年非金融企业债务融资工具发行总量也只有2万亿元。大岳咨询是国家发改委授予的甲级咨询公司、中国招投标协会理事单位。

　　调整后的《中长期铁路网规划》也显示，到2020年，中国铁路营运里程将达到12万公里以上，其中新建高速铁路1.6万公里。这1.6万公里高铁的建设资金，将有一半以上来自债务融资。国家审计署的审计报告也称，从2014年开始，铁道部将迎来还债高峰。

　　当然，高速铁路作为一项关系国计民生的重大基础设施，不能仅从当前的经济效益去简单衡量其得失，而应综合其客货运输价值、提振区域经济和国家战略安全等因素算大账。以全世界范围内唯一赢利的日本新干线为鉴，现在说刘志军的高铁战略不科学、不经济还为时尚早，而如果再考虑到中国幅员辽阔、人口众多、经济总量已居世界第二等彼时日本无法比拟的因素，刘志军下的这盘大棋甚至可能让中国在很长时间里受益更巨，就像隋炀帝修建的大运河一样名留历史。

　　成也高铁，败也高铁，是非成败掉头空，这恐怕是失去自由的刘志军此时内心的一个写照。

　　后刘志军时代何去何从？

　　刘志军已经被宣告其政治生命彻底结束，但一些现实的问题摆在继任者乃至更高层面前，即如何把握“弓在弦上”的高铁建设，刘志军强力推进的高铁规划是否会被打断？刘志军案反映出的诸多问题，又是否可以通过推动被刘志军搁置的体制改革而获得解决？这些问题对于谁来说都会是一团乱麻，有着多年铁路系统资历的盛光祖，这位在闲暇时间喜欢打桥牌的新部长能否将其理顺？

　　如果说最初以“网运分离”为核心的铁路体制改革能顺利推进下去，今天铁路行业的局面可能会是另外一个样子，不论是铁路内部人士，还是研究垄断行业规制的经济学家，都认为当前的改革难度要远大于傅志寰时代。“不论是资产的总盘子还是金融风险，以及铁路内部权力的高度集中，都已经与10年前不可同日而语。”金永祥说。

　　8年来，刘志军一直试图使高层和批评者相信，通过发展就能促进改革。以发展高铁为例，从商务谈判、项目投资、招标、建设以及采购整个流程，其实都处于铁道部的高度管理之下。铁路系统的政企分开虽然早在1980年代就已开始，但南车、北车等市场主体在高铁招标和引进消化吸收过程中并未拥有真正的自主权，即使类似选择下游零部件供应商这样的纯企业行为也必须听命于铁道部。而另一个为外部所不知的事实是，在高铁技术引进过程中，最终的各项知识产权第一拥有者并不是具体的机车企业。本刊曾到国家知识产权局调阅过铁道部所宣传的高铁九大核心系统的专利文件，发现第一专利权人是铁道部运输局，企业只是共同专利权人。

　　与8年前相比，中国的铁路系统变得更为复杂，已经出现了制度内卷化的问题。制度内卷化理论曾被美国人类学家亚历山大·戈登威泽(Alexander Coldenweise)应用在对文化模式的描述中，他认为，当一种文化模式达到了某种最终的形态以后，它既没有办法稳定下来，也没有办法使自身转变到新的形态，而是不断在内部变得更加复杂化。该理论也同样被制度学经济家们应用在制度变革研究中。10年前曾积极研究和推动中国行政垄断行业体制改革的中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖悲观的表示，铁路体制改革背负的压力很大，大到估计没人敢下决断。臧其吉等铁路人士也认为，高铁不但是刘志军时代的最大政绩，也成为中国向全球高调推销的自主创新典范，而国际媒体也基本异口同声给予了少有的赞美之词。所以在这种态势下，刘志军时代的铁路规划不会有大的调整，高铁建设也不可能戛然而止，否则，已经产生的巨额债务最终将只能由财政负担。因此，面对目前铁路系统如此复杂的局面和如此高的负债，决策者恐怕难以找到有效的解决切入口。

　　但有些人士却对未来并不绝望，中国工程院院士、南车株洲电力机车有限公司专家委员会主任刘友梅、中国铁路业务H股上市公司株洲南车时代电气[27.35 -0.18%]股份有限公司(03898.HK)副总工程师陈高华等机车专家都对《商务周刊》表示，铁路网规划本身并没有问题，高铁所带来的替代性价值和外溢性价值对于中国是必须的，只是刘志军时代的建设速度太快了，不能因为刘志军下台而一棒子打死。

　　“改变是必然的，我认为刘志军的下台其实给中国高铁的发展带来了转机，希望从此走上可持续的轨道。”陈高华说。

　　金永祥则对铁路系统的体制变革也表示谨慎乐观。他认为，此次铁道部新的人事调整为铁路改革提供了良好机遇，如果想把游戏玩下去，必须推进改革。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长高世楫对《商务周刊》分析，如果存量改革确实难以一时找到好的切入口，可以先从增量改革入手，比如开放外部资本进入铁路领域，加快铁路投融资体制改革，而且改革越早越好。

　　“铁路建设资金需求巨大，设计铁路系统改革方案时应考虑民间资本参与铁路资产重组和铁路项目投资，以提高铁路系统效率。”金永祥也赞成先从增量入手的改革思路，他进一步认为，增量改革还能在更深层意义上缓解目前日益紧张的通胀压力，给巨量的民间资本找到投资方向，甚至可以缓解房价上涨的压力。

　　这位曾为中国30个直辖市、省会城市和副省级城市的多个大型公共项目提供过咨询的专业人士还指出，在现阶段，有关铁路建设项目的决策程序和建设监管等浅层次改革至少是可以先行推动的，“起码决策的科学化、监管的有效性并不是那么遥不可及的目标”。

　　但浅层次的增量改革能否顺畅进行，也需要更深层次的存量改革的跟进。过去几年的事实表明，民间资本之所以对参与铁路建设投资心存忌惮，主要是因为路网管理和客货运管理高度集中于铁道部，民营资本参与投资后，难以获得公平调度和合理分摊成本的机会。

　　“长远来看，资本运营和政府职能分开、网运分离和组建区域性铁路运营公司等深层次改革迟早要进行。”金永祥说，从根本上推动改革后，至于是撤并铁道部还是如何切分路网，都将水到渠成。